摘要：河南省是全國糧食生產第一大省，農田水利建設至關重要。單靠政府投入無法滿足農田水利建設的需求，必須引入社會資本。河南省社會資本投資農田水利建設現狀不容樂觀，存在投資回報率低、投資范圍受限等問題。為了保障和鼓勵社會資本投資農田水利建設，必須建立社會資本投資農田水利建設的保障機制。

關鍵詞:河南省社會資本農田水利保障機制

一、河南省社會資本投資農田水利現狀

(一)社會資本占農田水利建設投資總額比例

政府投資農田水利建設屬公益工程，投資風險大，政府在其中發揮主導作用截至2006年底，在河南省累計投入的農田水利基本建設資金中，民間資金達7億元，占到了30%左右［1］。政府的投入發揮了財政杠桿的作用，吸引了社會資本投資。例如，中牟縣2010年政府累計投入的800萬元以上的水利資金，農民投入530萬元以上，有力促進了縣小型農田水利建設2。為吸引更多社會資本投入農田水利建設領域，河南省政府成立國有獨資水利公司作為平臺向社會融資。2009年9月15日，河南水利建設投資有限責任公司揭牌成立，該公司是省政府出資組建的國有獨資公司，是以財政專項注資和省級已建水利工程形成的資產為基礎注冊成立的國有獨資公司，成為河南省水利建設重要的投融資平臺。河南省政府的示范作用也促進了地方政府的模仿。2008年6月，鄭州市成立了鄭州水務建設投資有限公司。但是，這樣的投資融資平臺大多沒有效果，沒有吸引社會資本只有小公司成為很多水利投資融資平臺對自己的說明3。目前農田水利建設投入仍以政府為中心。

(二)社會資本參與形式單一，投資領域狹窄

農田水利投資領域未向社會全面開放，大中型農田水利設施投資建設仍由政府主導，政府鼓勵社會資本參與的主要是小型農田水利工程。近些年，河南省共拍賣，租賃，承包，建立股份合作制小型水利工程133萬處，占小型水利工程總數的66．5%［4］。社會資本投資中，小型農田水利工程可以采取股份合作制，拍賣，租賃及承包等多種形式進行。但由于農田水利產權制度改革推進遲緩，大部分采取簡單承包的辦法，沒有放開建設權和搞活經營權，由于缺乏市場運作條件，制約了水利建設吸納社會資金，并使農田水利工程建設與維護出現較多困難。

(3)在社會資本投資結構中，鄉村投資占主導地位

鄉村投資是指村民以出資或出資方式進行的投資。在農村稅改費之前，村集體有提留部分，還有能力對農村小型水利工程建設和維修出資。之后，基本就沒有了出資能力，鄉村投資也就排除了村集體投資。投資講究回報，國家每年的水利投入都集中在大工程，大工程投資建設往往被政府壟斷，社會資本在大工程中的投資空間被擠壓。相反，中小水利工程政府投資少，急需社會資本注入，但因其利潤低，利益復雜，民營企業等社會資本不感興趣。在政府缺位，其他社會資本不感興趣的情況下，對農民幫助最大的“小農水”工程只能依靠農民自身投入，造成社會資本投資結構中，鄉村投資占據主導地位。2006年，河南省完成投資90345萬元，其中財政投入58989．5萬元，群眾投資20431萬元，民營投資5909萬元。大眾投資主要是鄉村投資，占所有社會投資比例的77.6%5。

二、河南省社會資本投資農田水利建設的困境

(1)社會資本投資回報率低

社會資本投資農田水利建設最關心的是投資回報率。因農田水利建設是公益工程，投資大且周期長，水價長期處在較低水平，利潤率低。在大多數農民還不富裕的情況下，需要政府補貼。建設農田水利工程時，經常發生與占地農民的利益糾紛。與其他行業相比，投資農田水利建設是社會資本不想參與的領域。

(二)社會資本投資范圍受限

社會資本在農田水利建設投資結構中處于補充位置。如河南出臺的《創新投融資機制鼓勵引導社會投資水利建設領域實施意見》，建議通過一定的合作機制，吸引社會資金參與投資中小型農田水利建設項目，共同分擔項目風險，共享項目收益。社會資本單獨投資大型項目在政策上沒有明確的態度，實際上只允許其中一部分投資社會資本。同時還建議具有防洪，供水，發電等綜合性開發利用功能的水庫，可將供水，發電等經營權在國家法律法規許可下向社會資本公開拍賣經營，將拍賣所得用于水利工程建設。

(三)社會資本投資法律和政策保障不足

法律和政策是社會資本最可靠的“保護傘”，河南省相關法律缺乏，政策滯后，社會資本受保障不足，社會資本投資情況不容樂觀。1．相關法律缺乏首先，農田水利設施產權不明晰。規劃經濟時代，農田水利設施全部由國家投資建設，所有權由國家使用，或者由國家集體所有。隨著農村經濟體制改革和農業稅負減免，國家投資、集體勞動模式難以繼續。完全由國家投資建設，不僅產權關系模糊，效率低下的問題引起了公地悲劇。社會資本投入首先要明確產權，處理投資前產權和投資后增加產權的劃分。為了推進社會資本的投資，國家投入的補助資金形成的產權也需要明確其歸屬，以免在社會資本投入時擔心產權歸屬。其次，政府的投資比例必須立法。農田水利設施投資收益率低的情況長期存在，政府的投資指導作用很重要。政府為了保證社會資本投入的引導，有必要繼續加強農田水利設施的投入。應以法律形式規定各級財政對農田水利建設的投資責任，規定各級財政對小型農田水利建設投資增長速度不低于本級財政收入增長速度，確保小型農田水利建設與當地經濟發展水平相適應。目前河南省缺乏相應的地方立法。2．政策滯后河南省在社會資本投資農田水利建設政策制定方面起步較晚。響應2011年《河南省人民政府關于創新投融資機制鼓勵引導社會投資的意見》的要求，河南省水利廳組織制定了《河南省水利廳關于創新投融資機制鼓勵引導社會投資加強水利建設的實施意見》，積極引導社會資本投入水利建設，但對于社會資本投資范圍，股權比例，優惠政策等沒有詳細說明，反而加重了社會資本的觀望情緒。

三，構建社會資本投資農田水利保障機制

為鼓勵社會資本持續投資農田水利建設，需要構建社會資本投資農田水利建設的保障機制。

(1)社會資本準入機制

社會資本準入機制包括社會資本準入標準、社會資本準入領域、社會資本準入程序。1.社會資本準入標準社會資本準入標準應根據項目大小、性質等制定不同的標準。首先，根據項目的大小。第一，重大農田水利設施建設項目。除政府外，社會資本投資主體應嚴格限定注冊資金10億元以上，有一年以上相關農田水利建設投資經驗的企業。二、中小型農田水利設施建設項目，不限制投資主體資質。第三，對受益于一村農田水利設施，歡迎村民、村集體組織和村集體經濟組織投資。跨村農田水利設施，歡迎社會企業投資或村集體組織聯合投資，村民個人投資應依靠企業進行。其次，根據項目的性質。第一，公益性。大中型防洪、防潮等公益項目主要以政府投資為中心，或以政府購買服務吸引社會資本投資，保障利潤。小型公益項目可以由村民個人投資或村民集體組織投資，建立水協會共同管理。第二，利潤性。完全放開社會資本，政府投資可以全面撤出，將有限的投資集中在大中型公益項目上，投資社會資本，政府應該承擔監督管理的作用。2.社會資本準入領域跨地區重大田水利項目投資建設工期長，投資多，效果慢，涉及多方利益，建議以政府投資為主，對社會資本保持慎重的準入政策，只有具備重大田水利項目準入條件和投資建設經驗的企業才有資格在該領域投資。對于中小農田水利投資建設項目，建議完全放開。按照誰投資，誰擁有，誰受益，誰管理的原則，鼓勵村集體、企業和個人投資建設中小型農田水利。3.社會資本準入程序社會資本準入程序最重要的是評價社會資本投資主體資格、投資項目風險、收益預測等。重大農田水利項目投資應由縣級以上人民政府批準，評估資格、風險等。風險評估的基礎是計算項目凈現值、內部回報率、投資回收期等評估指標。必要時，應向同級人士報告批準。中小農田水利項目投資應該由縣鄉兩級人民政府審批，并評估其資格，風險等。各級政府審批后的項目，應通過新聞媒體進行公告，項目開工后，需要在工程建設地明顯位置設公示牌，接受社會監督。中小農田水利項目投資因涉及村民利益，需要在村中顯要位置設立公示牌，開工建設后，在工程建設地明顯位置設公示牌，接受村民監督。

(二)社會資本運行機制

社會資本投資健康發展的前提條件是必須保持盈利，構建合理的社會資本盈利模式是社會資本能夠長期投資農田水利建設領域的必備舉措。1.政府補助金+成本價格模式目前河南省供水成本為1.5~3.6元/m3，運行成本為1.0~2.0元/m3。必須控制供水價格底線在2.5~5.6/m3以上，保障企業利潤6。國家投資建設農村供水設施，給農民供水價格一般為0.1~0.2/m3。由社會資本投資，如果政府強制維持這一價格，則會導致社會資本退出。根據市場供需和成本變化調整供水價格，農民的水負擔遠遠高于城市居民，不利于農民安心種植糧食，不利于農業基礎地位的保障。在保障社會資本利益的前提下，可行的模式應該是政府補助金+供水價格。這里的供水價格需要根據情況制定，為了保證節約用水，農業和農民的生活用水可以實行階段性的水價，在限額內，現有的水價不變，剩下的部分由政府補助，在限額外，農民按市場價格自己負擔。對于經營性企業和個人用水，應適當提高水價。2．“綜合開放+農田水利設施基本功能”模式有限的財政補助并不能滿足所有農田水利建設項目，提倡項目自身開發供水之外的其他功能。在相對缺水的北方地區，水本身就是旅游項目的賣點。例如，大型農田水利建設項目中的防洪、防洪水庫工程，在不影響使用的前提下，其美麗的環境可以開發休閑旅游項目，增加利潤。在開發旅游功能的前期建設中，政府在稅收方面也可給予減免和政策支持。2005年在河南的2000多座水庫中，具備旅游開發價值的占80%以上，而已開發的尚不足其中的40%［7］。盡管近年來有些進步，但在地方財力不足的背景下，農田水利設施還沒有利用廣闊的開發空間，可以作為未來提高水利項目利益的重點。

(3)社會資本退出機制

1.自愿退出機制市場經濟是開放經濟，對社會資本實行自愿退出機制，實行進出政策。社會資本退出不能設置人為門檻，任何組織和個人都不能以任何借口阻礙社會資本退出。社會資本退出農田水利建設領域后，下次應允許再投資農田水利建設領域。社會資本主動退出機制必須堅持的原則是不影響現有農田水利設施的正常運行。社會資本退出后留下的資產應優先允許其他社會資本以拍賣、租賃等方式繼續經營。在其他社會資本無意經營的情況下，可以實行政府購買的方法，成為國有資產。為了保障社會資本完全退出，必須制定相應的退出資產評價制度，聘請合格的機構評價退出時原國有資產和集體資產的保全狀況，維持國家和集體利益。2.處罰退出機制農田水利工程常見違規等現實問題，其水事違法行為也越來越多樣化，呈復雜化趨勢。針對上述情況，應建立對不良社會資本方的強制處罰退出機制。在建設田間水利工程和經營田間水利事業的過程中，如果發生以下情況，建議強制退出田間水利建設領域。發生重大工程事故后，證明沒有建設資格的農民利益嚴重損害的運營中，不能保障及時供水，不能保障防洪、防濕等作用。出現以上情況時，縣級以上水利主管部門應發出通知，強制退出。社會資本相關企業或個人對處罰有異議者，可向縣級以上人民政府申訴。

(四)社會資本投資農田水利的政策支持

完善的法律制度是確保市場機制高效運行的前提，建議盡快制定《河南省社會資本投資農田水利條例》，給社會資本提供在不損害農民利益的前提下介入鄉村公共品的機會，使其按照市場運行規則獲取正當利益，政府還應保證這種渠道能夠持久暢通。要放開該領域的種種限制，允許社會資本采取多種方式進行投資。應使社會資本投資者依法擁有征收使用費，管理費和水費等合法權利。要完善社會資本投資者的司法救助程序，保障投資者的合法權益。建立完善水利投融資制度，以項目未來收益為抵押。要加大財政投入，確保社會資本投資農田水利項目不低于一定比例的輔助資金。