目前，國務院43號文件和財政部87號文件等一系列中央限制地方財務政策公布，嚴格管理政府采購服務和金融市場流動性風險等一系列文件的影響，目前城市建設用地一級開發面臨許多融資困難問題。許多地區建設用地一級開發工作由于政府超額債務、大中型企業降低杠桿等影響資金來源不足而停滯，最直接的結果是土地市場供應不足，房地產價格上漲，系統整理一級開發現狀、問題，設計一級開發整體融資體系，解決一級土地融資問題

隨著中國特色社會主義思想的推進，社會主義市場經濟日益繁榮，房地產市場土地開發工作的開展也越來越頻繁。但是，由于中國特殊社會主義制度下的土地有償使用模式，城市建設用地分為一級開發和二級開發兩部分，土地一級開發是土地流入土地市場的基礎，一級市場的土地數量和交易方向決定了二級開發土地市場的再開發和土地資源的再配置。但是，我國城市建設用地一級開發的定義、適用范圍、融資模式沒有官方概念，需要不斷從理論和實踐中吸收解決土地一級開發資金來源和融資模式的經驗。

一、相關概念簡述

(一)城市建設用地一級開發概念

城市建設用地是指國家征收農村和集體私有個人用地，將征收的土地變成國有土地的過程。我國特殊社會主義制度，營造的特殊社會主義市場經濟氛圍，使我國土地市場分為國有土地使用權市場和集體土地使用權市場。其中國有土地使用權市場的一級市場以轉讓土地使用權為主，二級市場以轉讓、抵押、租賃土地使用權為主，一級市場的土地使用權可以順利轉讓二級市場，順利開展抵押工作。

(二)土地儲備制度下的一級開發內涵

土地儲備是指政府或其他公共部門根據有關土地部門規定的政策合法征收土地，開發幾年內對土地進行必要的平整工作，出售或租賃招牌，政府控制房地產市場政府土地儲備制度推進后，土地一級開發主要完成土地多通一平的基本整理和簡單的前期開發。土地儲備包括征收土地、基本整理和開發、轉讓三個部分，土地一級開發主要是征收土地的基本整理。

(3)土地一級開發融資體系的內涵

土地一級開發融資模式是指以出售股票、債權的方式為土地一級開發提供使用資金的金融工具，其核心內容是提供土地一級開發所需的資金。城市土地一級開發由于項目建設期和收益期長、項目融資金額大、投資風險大等特點，在實際開展融資工作面臨很多困難，相關部門解決融資困難問題，缺乏相應的成功經驗和科學有效手段，建立科學合理的土地一級開發融資體系是解決當前融資困難問題的有效途徑。

二、土地一級開發和融資體系現狀

(一)土地一級開發現狀和缺點

1.城市建設陷入無序

政府經常轉讓未開發的土地，政府與房地產公司分工明確，各自在劃分區域開展生地成為熟地的工作，房地產經紀人在合同劃分區域進行多通一平的工作，在合同劃分區域的周邊區域也開展基礎設施的建設，政府負責周邊大型設施的建設、市政設施的建設和公共服務設施的建設等工作。這種分工模式看起來合理，但實際上房地產開發人員在具體實施過程中與政府開發節奏和地區開發整體統一性有很大偏差。例如，房地產經紀人建造了大樓，但政府的市政輔助設施跟不上進度，該大樓與建設初期的預期價值大不相同。其主要原因是政府和房地產經紀人在生地變成熟地的過程中工作存在很大差異，理念偏差，最終導致城市建設不協調和無序狀態。

2.土地利用率低

房地產經紀人總是以該地塊能否最大利益為核心目標，因此必然選擇最有可能投資回報的地塊進行開發，但政府在開發城市建設用地時多考慮以某樓盤驅動整個地區最常見的典型例子是房地產經紀人在取得土地時多考慮自己的預期投資回報率，總是選擇自己認為最好的地塊開發，不考慮地區整體的投資回報率，給城市留下很多角料，不僅不能提高地區整體的投資回報率，還給城市建設過程中的角料地區城市管理帶來很多影響。

(二)土地一級開發融資體系問題

1.融資主體不明確

在土地儲備制度大力推進的大環境下，各地區政府基本確立了以有關部門開展土地儲備為核心的融資主體。但是，在整理土地和基本開發的過程中，土地一級開發的主體是土地儲備中心還是土地儲備中心出資建立的相關企業，或者土地儲備中心委托的市場機構還不清楚。如果沒有明確的融資主體，銀行、開發者、風險投資機構進行融資有很大的風險，投資失敗，資金償還主體就沒有了，有時必須放棄融資。

2.融資渠道單一

目前，我國土地一級開發資金來源有自有資金、銀行貸款和財政資金三個方面。雖然有三個資金來源，但由于自己的資金和財政資金的融資金額與銀行貸款金額有很大差距，所以最主要的融資渠道是銀行貸款。融資渠道單一無形增加了銀行貸款壓力，銀行經營風險同時提高，用于土地儲備的貸款主體是土地儲備機構，土地儲備機構所有資金少，普遍債權率高，承擔風險能力差，無形增加了銀行融資這種機構的資金風險。土地儲備機構在進行土地儲備貸款時，主要以土地使用權為抵押品進行抵押貸款，但由于一級土地沒有成功轉讓給土地儲備機構，該抵押在法律上沒有法律效力，貸款出現問題時銀行無法實現貸款資金。

三、土地一級開發融資體系整體設計

(一)明確各主體的定位和關系

政府在進行市場規制時，是補充市場主體在經濟中不能發揮的作用，也就是說政府在規制市場經濟中處于正效，但在實際融資工作中，政府往往不能達到市場經濟規制的積極作用如若要完善我國土地一級開發融資體系，給市場經濟創造“正效應”，首要解決的還是確立我國土地開發的主體，且應明確該主體與政府相關部門的關系與資金往來方式和各部門、機構的工作內容。例如，土地儲備中心負責土地征用、整體與基本開發、出讓的工作，且根據整體規劃方案及相關要求，制定一套適用于土地一級開發的標準，且在各項指標達標后才可進行進一步開發。

(2)利用債權、所有權建立融資體系

根據財務學相關理論，所有權融資適用于投資收益不確定的項目，債權融資適用于投資收益穩定、投資收益率高于行業標準的項目。由于土地一級開發具有投資期望不明確、建設周期和投資周期長等特點，因此利用債權、所有權進行融資，建立科學合理的融資體系，往往能達到有效融資的目的。融資體系主要包括財政撥款、銀行貸款、其他金融工具。一般來說，政府財政資金額少，無法滿足實際資金需求的銀行，土地儲備貸款存在的風險高，銀行對土地一級開發主體有很多限制，存在制度、流程、風險多方面的障礙，銀行貸款金額的比例逐年下降。因此，必須依靠我國特有的社會主義市場經濟和土地一級開發對資金的需求特點，開發適合我國土地一級開發融資體系的金融工具。

(3)土地儲蓄中心在土地一級開發過程中，政府因自己專業能力不足，需要委托專業土地儲蓄機構征收和轉讓相關土地。然而，由于征地過程中涉及到拆遷、補償等多項工作，利益體多方面，賠償金額巨大等原因，只有政府出面才能妥善完成這項工作，為了便于專業土地儲藏機構開展土地征收工作，土地儲藏機構應具有一定政府給予的土地征收、拆遷相關工作的權利。完成土地基本整理工作后，政府應根據土地市場整體情況科學分配征收土地，用強有力的手段控制土地市場，影響土地價格，達到控制房地產市場整體價格的目的。政府通過控制土地轉讓數量和效率，控制土地相關收益，實現各主體經濟利益的合理分配。

由于我國特殊的社會主義制度決定了特殊的社會主義市場經濟，也形成了獨特的社會主義土地制度，雖說與國外的土地制度不同，但其他國家在一級土地上開展融資工作的成功經驗依然值得借鑒和思考。明確一級土地開發融資的主體，尋找最適合中國的城市一級土地融資模式，依舊是研究工作的重心。土地一級開發的融資體系研究需要相關研究部門和研究人員積極推進，使用更多的金融工具完善中國的融資環境。