1城市軌道交通工程質量安全監督現狀

21世紀以來，國內多個地區陸續開始大規模城市軌道工程建設，國家發展改革委發布數據顯示，目前全國300多條軌道交通線路處于規劃設計和建設階段，總里程超過10000km，總投資超過1.5兆元。根據國家現行法律法規，建設行政主管部門應對城市軌道交通工程質量安全進行監督。除2010年發行的5號文件和2014年3月發行的《城市軌道交通建設工程質量檢驗辦法》等數量少的文件外，監督依據都是住宅建筑和市政基礎設施工程質量安全管理的相關規定。從事質量安全監督的機構也大多是住宅建筑和市政基礎設施工程的監督機構。

2011年12月，南京市政府為加強軌道交通工程質量安全監管，專門設立了南京市軌道交通建設工程質量安全監管站，是全國首家專門從事城市軌道交通工程質量安全監管的監管機構。此后，合肥、溫州、徐州等地也相繼成立了城市軌道交通工程專業監管機構，負責本地區軌道交通工程建設質量安全監管工作。這突出了各地政府對城市軌道交通工程的重視，也反映了城市軌道交通工程與市政、住宅建設工程有很大差異。這種差異促進了城市軌道交通工程質量安全監督人員們必須不斷探索、研究工程質量和安全監督工作。

2城市軌道交通工程的特點

2.1建設模式多樣隨著國家工程建設領域投融資體制改革的加深，城市軌道交通工程建設管理模式也隨之變化發展，從政府設立的職能部門直接建設到實現企業化運營，到BT、bot和當前受歡迎的PPP模式，具體應用案例。此外，城市軌道交通線路長，需要與鐵路、道路交流，產生了很多代理建設的形式。這些模式的交替和同時出現，給建設管理者和工程監督機構帶來了很多新問題，最突出的是責任的確認和劃分。2.2承包承包模式多種多樣現階段，城市軌道交通工程主要承包方式還是平行承包，沒有實現工程項目總承包。同時，由于專業多，建設部門直接承包部分專業工程，如接地網、幕墻等。此外，一些系統工程，如屏蔽門、FAS、AFC等工程承包商通常沒有施工安裝資格。這些現象與建筑行業的常規做法和部分規定不一致，但多年來，在全國各地逐漸形成了行業的普遍規律，監督機構不能停止，必須正視這個問題。

2.3邊設計邊施工現象普遍城市軌道交通工程建設規模大，施工周期長，設計和審查圖的工作量非常大。此外，近年來，各地城市軌道交通工程蓬勃發展，員工和技術人員數量跟不上發展需求。這些因素普遍存在工程設計、審查和施工。2.4危險性大的部分項目工程數量多根據國家住宅建設部87號文的規定，城市軌道交通工程包括的危險大工程種類、數量極多，工程規模大，多數都是超過一定規模的危險大工程，根據《住宅建筑和市政基礎設施工程安全監督工作規程》的規定，監督需要增加監督頻率，出席監督。在監管力度相對不足的情況下，采取哪些有效的監管措施，是擺在安全監管機構面前的現實問題。2.5專業多，系統相關度高的軌道交通工程除了通常的土建工程外，還包括軌道、供電、通信、信號、FAS、BAS、PSD、AFC等多個專業工程，各專業工程之間設置了不同的接口，通過軟硬件的連接和聯合調整

3質量安全監督工作的構想

城市軌道交通工程的特點，決定了其監督不能生動現有的法律法規，不能以舊的經驗、舊的方法進行監督，監督人員必須以實事求是的態度，不斷探索、實踐、精煉，總結適合城市軌道交通工程監督的方法，最終形成完整的運行體系，為規范和保障后續線路建設提供必要的政策理論基礎。幾年來，圍繞確保工程質量，加強安全生產的目標，我們進行了很多思考、嘗試，初步總結形成了比較完整的監督構想(1)以法規為基準，兼顧實際操作。(2)整理各方關系，確保責任清晰。(3)行為監督為主，實體監督為輔。(四)嚴格行政執法，推進兩次聯動。(五)政府購買服務，補充專業短板。(6)不斷總結研究，提高監督效能。

4主要監管措施

針對城市軌道交通工程的特點，在工程質量安全監管過程中，我們堅持以確保建設各方責任清晰、責任落實為原則，以規范各方質量安全行為為為導向，采取各種措施，積極妥善處理工程監管過程中的一些特殊問題。4.1充分發揮建設單位的主導作用與普通工程項目不同，城市軌道交通工程建設主體往往是固定的一兩家企業，目前存在多種建設模式，但建設單位，特別是代表政府行使建設管理職能的建設方的主導地位仍不容忽視。在監管過程中，通過加強對建設單位的管理和合作，一方面規范建設方的行為，另一方面，通過他們在不同的標準段、線路之間推進點帶面，舉一反三式的問題處理方式，推進各管理制度的實施。

4.2明確各方法律地位和關系，確保責任落實4.2.1規范總承包管理城市軌道交通工程體積大，合理實施總承包有利于工程進度和質量保證。但是，總包、分包公司如何監督，實際工作一直很模糊。因此，我們特別關注總承包合同中雙方責任的規定，要求雙方根據國家工程總承包管理的相關要求明確責任分類。在監管過程中，嚴格按照職責內容監管，尤其是總包是否履行總包職責，是否按照法律法規對分包單位進行管理加強監管。這大大促進了總承包商的管理，促進了質量安全責任的傳遞和執行。

4.2.2規范集中發包工程的管理建設部門直接發包的分部工程(集中發包的接地網、幕墻工程等)涉及多個車站、多個土建工程部門，總包管理不足，日常管理、質量檢查往往離開。因此，我們首先要求這樣的工程單獨監督，接受監督，其次要求建設公司負責這樣的工程的檢查和交付，最后要求建設公司在檢查合格后將相關資料交給所屬公司工程的承包商。對接地網等后期隱蔽的工程還應提供接地網平面配置竣工圖等基礎資料，確保工程質量始終處于控制狀態。

4.2.3規范包工頭資質管理對系統包工頭沒有施工資質的問題，我們按照責任明確，責任落實有效的原則，要求明確有施工安裝資質的單位承擔現場施工任務，建設單位、系統包工頭、施工單位簽署三方協議，明確各自的工作內容和質量安全責任。監管機構將具體承擔施工任務的單位確定為日常監管的重點對象，同時要求系統承包商、建設單位進行協同管理。

4.3實施提前介入監管，確保質量安全監管不缺少城市軌道交通工程設計、審圖系逐步推進，進度要求緊張時，往往不能在辦理工程報告監管手續時提供完整的圖形審查合格文件。對此，我們采取了提前介入監督，逐步提交圖形審查文件的措施。辦事流程中，建設部門在整條線路報告監督前，向建設行政主管部門提出監督申請，說明階段性圖審等問題，批準后辦理提前介入監督手續的具體監督，嚴格要求施工內容通過圖審，杜絕白圖施工。

4.4規范各檢查行為，促進過程管理4.4.1加強重要節點施工前條件檢查城市軌道交通工程包括大量危險性大的部分工程，施工安全風險高。為了提高安全監督效率，我們從促進工程參加者提高安全意識開始，制定并實施了重要節點施工前條件檢查制度。明確了具體的檢查程序、需要檢查的具體節點和檢查的內容和要求，監督機構在日常監督中，監督各參加者實施該制度狀況和檢查效果。通過這一舉措，促進各方履行安全管理職責，有效防范施工安全風險。

4.4.2細分質量檢驗程序，確保可靠性在過去相當長的時間里，城市軌道交通工程檢驗一直缺乏統一規范的要求。住房建設部42號文件的發表，在一定程度上明確了工程質量檢查的相關內容，但實際操作仍存在實際困難。圍繞確保檢查達到目的的基本原則，我們細分完善了檢查程序、要求，明確了主要分階段檢查、緩期檢查等概念的土建子部門工程在大面積隱蔽之前必須完成檢查的系統聯合調整合格是項目檢查的前置條件等要求。從南京地鐵三號線、四號線的實踐情況來看，這些做法取得了非常好的效果，已經被參加者所接受。

4.5加強科學研究，不斷總結城市軌道交通工程作為新興產業，技術和管理都值得深入研究。為了提高監督工作的科學性、前瞻性，我們結合自己監督工作和工程監督中發現的難點、盲點問題，積極開展各種研究工作，形成了一系列制度、方法，也有上升到地方標準的人。這對開拓管理構想，提高監督工作水平，規范和領導行業發展起著非常積極的作用。隨著城市軌道交通工程的持續快速發展，監管力度不足的問題越來越突出。為了提高監督效果，我們還根據安全風險類別、企業事故發生率等因素實施了差異化監督，利用政府采購服務的方式，彌補現有監督人數少、專業不足的短板。同時，積極利用行政處罰、不良記錄、紅黃牌警告等行政手段結合企業信用評價、現場和市場有機聯動等調整手段，提高軌道交通工程質量安全監督效果。